A finals del mes de març s’ha fet públic el pronunciament de la Secció 5ª de la Sala Contenciós administratiu del TSJ de Catalunya en relació amb els recursos presentats contra l’Ordenança municipal relativa a les anomenades ZBE . L’aspecte més rellevant i a l’hora qüestionat de dita disposició reglamentària era l’aprovació de l’anomenada Zona de Baixes Emissions. Segons es desprèn del preàmbul de la norma ara anul·lada: “….aquesta Ordenança es desenvolupa per proporcionar la cobertura normativa necessària i regular la mesura inclosa en el Programa de mesures contra la contaminació atmosfèrica consistent en la restricció a la circulació dels vehicles més contaminants a la Zona de Baixes Emissions (ZBE) de l’àmbit Rondes de Barcelona”. Es pretén la reducció de la contaminació en un àmbit territorial determinat en benefici del medi ambient i la salut de les persones, i per assolir aquet objectiu la mesura que adoptà va ser la prohibició de la circulació de determinats vehicles en un extens àmbit territorial i també durant un extens període de temps al dia i a la setmana.
L’Ordenança va ser impugnada per entitats associatives i gremials defensores d’interessos col·lectius de diversa naturalesa. Aquests recursos han donat lloc a les sentencies; 967/22. 968/22, 969/22, 970/22, 971/22 i 972/22 de 21 de març, de contingut quasi idèntic i amb dos vots particulars concurrents.
El control jurisdiccional de la potestat normativa dels ens públics
La intervenció dels òrgans jurisdiccionals del contenciós administratiu pel que fa la producció normativa dels ens públics és un dels aspectes més treballats per la jurisprudència i per l’acadèmia. La revisió que els tribunals fan d’aquesta potestat se centra en el procediment d’elaboració de la norma i a la necessària concurrència de la suficient motivació de l’opció normativa escollida, cosa que no cal confondre ni barrejar amb la legítima discrecionalitat i oportunitat política que tenen els ens productors de les normes. La discrecionalitat en la decisió normativa escollida per part de l’òrgan és consubstancial amb la pròpia activitat normativa, això no treu que a aquesta decisió no se li hagi d’exigir la imprescindible raonabilitat i racionalitat, és a dir la necessària motivació i proporcionalitat, i això es constata amb el necessari compliment, no merament formal, dels tràmits del procediment d’elaboració de la norma.
Els motius de la declaració de nul·litat de l’Ordenança ZBE”
El Tribunal, no qüestiona l’oportunitat de la norma, i fa un esforç pedagògic al respecte; “No es qüestiona de cap manera la necessitat d’intervenció municipal per a millorar la qualitat de l’aire, sinó si les mesures limitatives adoptades són proporcionades en aquest cas” . El Tribunal qüestiona la documentació incorporada a l’expedient ja que no compleix la seva finalitat que és la de servir d’instruments fonamentals per recollir la motivació de la mesura prevista, la qual cosa abasta des de l’acreditació de la necessitat i de l’oportunitat de la norma projectada, a la valoració de les diferents alternatives existents, i a l’anàlisi de les conseqüències econòmiques i jurídiques que es derivaran de la seva aplicació. La sentència fa especial esment a que “s’aprecien vicis substancials en les diferents memòries i informes emesos en la tramitació de l’expedient, especialment per prendre com a punt de partida dades no actualitzades i al no haver-se ponderat prou l’abast i conseqüències de l’Ordenança impugnada sobre la mobilitat dels ciutadans, així com els seus efectes sobre la competència i el mercat”. Els punts en els que la Sala fixa el focus per posar de manifest les deficiències apuntades són:
a) Les mesures relatives a les limitacions als titulars de vehicles afectats. En aquest punt la sentencia posa de relleu que “en el procediment d’elaboració de l’Ordenança, no es ponderen prou les conseqüències econòmiques i socials que poden derivar-se d’aquestes mesures restrictives per als titulars d’un vehicle sense distintiu ambiental, ni es valoren mesures alternatives o menys restrictives”.
b) La delimitació territorial de la ZBE i dades de contaminació. La sentència posa de relleu que en el procediment d’elaboració de la norma, “es parteix de dades de contaminació no actualitzades”, a més la Sala considera que l’anàlisi “separada de les dades que s’aprecia com a coherent en el cas d’una zonificació per anells de transició o per nuclis, però no per a aplicar de manera uniforme idèntiques mesures limitatives en tota la ciutat de l’interior de les rondes”
c) Conseqüències pressupostàries, econòmiques i socials. En aquest punt la Sala posa de relleu que a l’expedient no es realitza una anàlisi acurada “que no permet ponderar prou els diferents costos i càrregues que suposa la promulgació de l’Ordenança”. Així mateix, la Sala també entén que no s’han ponderat les mesures en relació amb el seu impacte a la competència i el mercat.
d) Manca de plantejament d’altres mesures alternatives o menys restrictives. La sentencia fa referència a que “Ja s’ha reiterat que no correspon a aquest tribunal qüestionar l’oportunitat i conveniència d’aquestes mesures, que entren en l’àmbit de la discrecionalitat de l’Administració, però sí que valorar si s’ha complert el mandat legal de ponderar mesures menys restrictives establert en l’art. 4.1 de la LRJSP i art. 5.2 de la LGUM. En aquest punt concloem que no s’han contemplat alternatives, com es constata de la motivació de les memòries i dels informes tècnics i jurídics”.
La decisió
El fonament vuitè recull la decisió en la que es conclou que en l’expedient d’elaboració de la norma no es compliren el requisits de motivació establerts “amb caràcter general en l’art. 4.1 de la LRJSP i en l’art. 5.2 de la LGUM” que comporta “l’omissió de tràmits substancials o el compliment defectuós dels mateixos de manera transcendent per al compliment de la seva finalitat” i per tant la nul·litat de la disposició.
I ara?
Si finalment s’interposa la cassació, i aquesta resulta admesa pel Tribunal Suprem, caldrà esperar al seu pronunciament per tal d’avaluar els eventuals efectes de la nul·litat de la norma, i en aquest moment avaluar l’impacte que tindria en les sancions imposades, o en el cobrament de les taxes, així com l’eventual concurrència d’algun supòsit de responsabilitat patrimonial derivada de l’anul·lació de la norma.
A tenir en compte
El que recullen les sentències molt sintèticament comentades en aquest post no és nou, ho ve recollint la jurisprudència al llarg dels darrers decennis. La necessitat de treballar molt a fons la motivació en qualsevol procediment normatiu resulta determinant per a garantir els drets dels ciutadans, i per a justificar l’opció normativa escollida. Per tant, resulta fonamental que les raons i explicacions es manifestin sempre de forma generosa en seu de l’expedient administratiu, i no deixar-ho per al procediment judicial, on serà massa tard.
